Decreto novo pode aumentar a pena de um fato antigo?.

Uma empresa é acusada por um fato ocorrido em certa data. Antes de o processo terminar, a norma sobre sanções muda. A dúvida é direta. Qual regra vale, a do dia do fato ou a de depois?

A resposta tem ressalva, e o texto mostra onde ela está. A orientação atual do STJ é a do dia do fato. O que eu não encontrei foi decisão sobre decreto posterior que eleve a pena.

O nome da regra é tempus regit actum, o princípio de que o ato se rege pela norma vigente quando foi praticado. A Lei 14.133/2021 manda observar a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lei 14.133/2021, art. 5.º, abre em nova aba), e ela diz que a lei em vigor tem efeito imediato e geral, “respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada” (Decreto-Lei 4.657/1942, art. 6.º).

A regra do STJ e o que ela não diz

Nas decisões que conferi, todas pela ementa, o STJ repete a mesma linha em colegiados diferentes. A penalidade administrativa deve se basear no tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicar norma mais benéfica posterior às condutas pretéritas. Essa é a redação das ementas da Primeira Seção e da Primeira Turma.

Está na Primeira Seção, em processo administrativo de responsabilização federal (MS 29789, julgado em 27/11/2024). Está na Primeira Turma, em duas multas administrativas (REsp 2103140, de 04/06/2024, e AgInt nos EDcl no REsp 2163856, de 10/02/2025). Em 2024, no REsp 2103140, a Primeira Turma, que vinha admitindo a retroação da lei mais benéfica, passou a exigir previsão expressa. Na Segunda Turma, em 12/08/2026 (REsp 2177030), a ementa usa outra redação, próxima e não idêntica, e diz que a retroação de norma superveniente mais benéfica exige previsão expressa na nova legislação.

Três das quatro ementas se apoiam no Tema 1.199 do Supremo, que trata de improbidade e não de licitação. A exceção é a do AgInt nos EDcl no REsp 2163856. A tese foi lida na ementa do STJ.

Repare no que essas decisões tratam. São casos de lei posterior mais benéfica. Nenhuma trata de norma posterior mais gravosa, e nenhuma que li trata de decreto que eleve a pena.

Daí sai um raciocínio, que apresento como raciocínio e não como frase de julgado. Se nem a norma mais benéfica retroage sem previsão expressa, a mais gravosa não tem base melhor para retroagir. É o que os juristas chamam de argumento a fortiori. Nenhuma decisão que localizei diz isso com essas palavras.

É comum ver o tema apoiado no art. 5.º, XL, da Constituição, abre em nova aba, que proíbe a lei penal de retroagir, salvo para beneficiar o réu. O STJ diz que essa regra não se estende de maneira automática ao direito administrativo sancionador (REsp 2177030, pela ementa). O apoio mais firme está no ato jurídico perfeito (Constituição, art. 5.º, XXXVI) e no próprio tempus regit actum.

Há ainda um precedente sobre licitação que mostra como o STJ trata o tempo dentro da sanção. Ao comparar o impedimento da revogada Lei 8.666/1993, abre em nova aba com o da Lei 14.133/2021, abre em nova aba, a Primeira Turma recusou aplicar o regime novo a ilícito anterior a 30/12/2023. Um dos motivos é que a lei nova trouxe regime mais favorável na abrangência e mais gravoso no tempo, e “não sendo possível a incidência parcial do novel regramento” (REsp 2211999, julgado em 10/02/2026, pela ementa).

Para o decreto, é pista e não solução. O aspecto temporal da sanção parece ter sido tratado como parte do regime.

A Advocacia-Geral da União pensa parecido. A ON 78/2023 diz que o regime das sanções da Lei 14.133/2021 não se aplica aos contratos firmados na legislação anterior, “em respeito à proteção do ato jurídico perfeito”, e “nem alterará as sanções já aplicadas ou a serem aplicadas com fundamento na legislação anterior”. É orientação para os órgãos jurídicos da União, e não obriga estado nem município.

O que um decreto pode fazer e o que a lei já fez

Nada disso quer dizer que decreto não possa detalhar a dosimetria. Regulamento existe para detalhar a lei, e como regra geral não há vedação. A pergunta é onde termina o detalhar.

A Lei 14.133/2021, abre em nova aba já tem a régua. Para a declaração de inidoneidade, o intervalo é de 3 a 6 anos (Lei 14.133/2021, art. 156, § 5.º, abre em nova aba). A autoridade considera cinco critérios, a natureza e a gravidade da infração, as peculiaridades do caso, as agravantes e atenuantes, os danos à Administração e a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade (Lei 14.133/2021, art. 156, § 1.º). A LINDB pede natureza, gravidade, danos, circunstâncias e antecedentes do agente (Decreto-Lei 4.657/1942, art. 22, § 2.º).

A lei dá o intervalo e os cinco critérios.

Um regulamento que criasse sanção, ampliasse o intervalo ou trocasse a individualização por uma tabela de pena fixa teria de conviver com esse texto. Onde passa a linha entre detalhar e substituir, eu não localizei decisão que diga.

Sanção vive da letra da lei, e há decisões de outros regimes que reforçam isso. O TCU, na inidoneidade que é dele, prevista na lei orgânica do tribunal, diz que o direito administrativo sancionador se submete à reserva de legalidade estrita quanto a tipicidade, penalidade e sujeitos passivos (Acórdão 1155/2021-Plenário, abre em nova aba). O STJ, em multa setorial, reproduz na ementa o entendimento de que portaria só facilita a aplicação da lei e não pode ser a base da sanção (AgInt no AgInt no REsp 1945137, de 25/04/2022).

São regimes diferentes do da licitação. Servem de reforço, e não de precedente direto.

O que este texto não afirma também importa. Não afirmo que decreto de ente algum seja inconstitucional ou ilegal em si. A discussão é a aplicação dele a fato anterior. Não afirmo que o STJ já tenha desfeito sanção por decreto posterior, porque nas fontes que consultei não há decisão sobre decreto que eleve a pena. E pena dentro do intervalo da lei não é ilegal só por ser alta. Desproporção existe como tese, e se examina caso a caso.

Na esfera federal, a Lei 9.784/1999, abre em nova aba vai na mesma direção quando veda a aplicação retroativa de nova interpretação da norma administrativa (Lei 9.784/1999, art. 2.º, parágrafo único, XIII, abre em nova aba). Interpretação não é decreto, e a lei é federal, então serve de parâmetro e não de regra para estado ou município.

Na leitura de uma decisão que cita norma nova, três perguntas resolvem boa parte do trabalho. Que norma estava em vigor na data do fato? A decisão diz quais dos cinco critérios do § 1.º usou para chegar ao número de anos, ou só aponta o número? E quando o contrato foi assinado? A Lei 14.133/2021 põe a motivação entre os princípios da sua aplicação (art. 5.º, abre em nova aba), e o número sem os critérios ao lado é justamente o que a individualização pede que apareça.

Quando o assunto é contrato, vale lembrar o outro lado da mesma moeda. O contrato assinado antes da Lei 14.133/2021, ou licitado por opção pela lei antiga até 30/12/2023, continua regido pela legislação revogada (Lei 14.133/2021, arts. 190 e 191, abre em nova aba). O STJ usa 30/12/2023 como marco no REsp 2211999 (Lei 14.133/2021, art. 193, II, abre em nova aba).

Se a sua empresa responde a um processo de sanção e a dúvida é qual regra vale, fale comigo. Eu começo pelas datas e pelo que a lei diz, com franqueza sobre o que dá e o que não dá para afirmar.

Este texto é informativo e geral. Não trata de caso concreto e nada aqui promete aprovação ou resultado.