Ata de registro de preços com empenho é contrato?.

A ata de registro de preços é contrato? E a nota de empenho, é? Quem pergunta costuma ter na mão uma cobrança por atraso e uma dúvida mais séria, que é desde quando o prazo de entrega corre. Sou advogado e comando a Priorizzi, e vou por partes.

Ata de registro de preços é o documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, em que se registram o objeto, os preços, os fornecedores e as condições a praticar (Lei 14.133/2021, art. 6.º, XLVI, abre em nova aba). A resposta curta vem dessa definição. A ata não é, por definição, o contrato. O empenho pode ser.

O que a ata é e quando o empenho faz as vezes do contrato

A ata obriga o fornecedor, mas não obriga o órgão a comprar. O fornecedor fica comprometido a fornecer nas condições registradas, e o órgão não fica obrigado a comprar, podendo até fazer licitação específica, se motivar (Lei 14.133/2021, art. 83, abre em nova aba). Não é correto dizer, portanto, que a ata não obriga o fornecedor. O TCU, sob a lei anterior e o Decreto 7.892, abre em nova aba, entendeu que, quando o registro vale para estados e municípios que não participaram, é obrigatório fornecer os quantitativos registrados nas condições do edital, que deve deixar essa obrigação clara (Acórdão 2242/2014-Plenário, abre em nova aba). O contrato decorrente da ata tem vigência própria, definida nela (Lei 14.133/2021, art. 84, parágrafo único, abre em nova aba).

É no contrato que entram prazo e penalidade. Todo contrato traz os prazos de início, entrega e recebimento e as penalidades, com os valores das multas e suas bases de cálculo (Lei 14.133/2021, art. 92, VII e XIV, abre em nova aba). O instrumento de contrato é a regra. O art. 95, abre em nova aba da mesma lei deixa a Administração substituí-lo por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho, autorização de compra ou ordem de execução de serviço, em duas hipóteses. Uma é a dispensa de licitação em razão de valor. A outra é a compra com entrega imediata e integral, da qual não resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica, seja qual for o valor. E o § 1.º manda aplicar o art. 92 a esses substitutos, no que couber.

Na administração federal, o Decreto 11.462/2023, art. 34, abre em nova aba, diz que a contratação com o fornecedor registrado se formaliza por instrumento contratual, nota de empenho, autorização de compra ou outro instrumento hábil, conforme o art. 95 da lei. A Orientação Normativa AGU 84/2024 traz uma nuance. Nos itens I, a e b, ela vincula a substituição do instrumento ao valor atualizado da dispensa do art. 75, I, abre em nova aba ou II, e, no item II, diz que não importa se a contratação resultou de licitação, inexigibilidade ou dispensa. Na prática, quando o pedido feito a uma ata cabe nos limites de dispensa do art. 75, I ou II, da Lei 14.133/2021, o empenho pode ocupar o lugar do contrato. Em 2026, esses limites são R$ 130.984,20 (obras, serviços de engenharia e manutenção de veículos) e R$ 65.492,11 (outros serviços e compras), pelo Decreto 12.807/2025, abre em nova aba, e mudam a cada 1.º de janeiro (Lei 14.133/2021, art. 182, abre em nova aba). O limite das pequenas compras de pronto pagamento do art. 95, § 2.º, da mesma lei é de R$ 13.098,41 em 2026, pelo mesmo decreto.

Três ressalvas. A ON orienta a advocacia pública federal, então para estado e município é referência, não regra. O Decreto 11.462 também é federal (art. 1.º, abre em nova aba), e o seu ente pode ter regulamento próprio ou adotar o federal (Lei 14.133/2021, art. 187, abre em nova aba). E a ON não diz se o valor a comparar com o limite é o de cada pedido ou o da ata inteira. A leitura por pedido é leitura, sem decisão conferida.

O efeito prático é este. Dizer que “nota de empenho não é contrato” é argumento fraco quando o pedido é pequeno e o empenho foi recebido. Nas hipóteses do art. 95 da Lei 14.133/2021, ele tende a ser o instrumento contratual e cria obrigação com prazo. Fora delas, ou com obrigação futura, o instrumento de contrato volta a ser a regra. Entrega parcelada, por exemplo, não é entrega imediata e integral, e garantia e instalação entram, por leitura minha, entre as obrigações futuras, sem texto expresso. E o contrato verbal é nulo, salvo pequenas compras e serviços de pronto pagamento até R$ 13.098,41 em 2026 (Lei 14.133/2021, art. 95, § 2.º, com o valor do Decreto 12.807/2025), então “nem havia contrato” também não é saída.

Como se conta a mora

O argumento mais firme é outro. A ata, sozinha, não gera obrigação de entrega vencida. Mora é o atraso no cumprimento no tempo, no lugar e na forma que a lei ou a convenção estabelecer (Código Civil, Lei 10.406/2002, art. 394, abre em nova aba), e a Lei 14.133/2021, abre em nova aba manda aplicar, supletivamente, as disposições de direito privado (art. 89, abre em nova aba). Quem não cumpre obrigação positiva e líquida no seu termo entra em mora de pleno direito. Sem termo, só por interpelação (Código Civil, Lei 10.406/2002, art. 397, parágrafo único, abre em nova aba). E sem fato ou omissão que lhe seja imputável, o devedor não incorre em mora (Código Civil, Lei 10.406/2002, art. 396, abre em nova aba).

Aplicado à ata, o raciocínio dá cenários distintos. Ata assinada e nenhum empenho recebido é só compromisso, sem entrega vencida e sem mora. Se o órgão convoca e o fornecedor não retira o instrumento no prazo, sem justificativa, a consequência é outra, e não é mora. É recusa, com cancelamento do registro no federal (Decreto 11.462/2023, art. 28, I e II, abre em nova aba) e sanção (Lei 14.133/2021, art. 90, § 5.º, abre em nova aba), tema de recusa em assinar contrato. Já o empenho recebido, com prazo contado do empenho no edital, na ata ou no termo de referência, e prazo vencido sem entrega e sem causa do fornecedor, é mora.

Se o prazo depende de uma ordem de serviço, de fornecimento ou de uma solicitação que não veio, tudo depende da cláusula. Sem a ordem, pode não haver termo, a mora só nasce por interpelação, e o órgão que não emitiu a ordem não pode alegar atraso. Cuidado com o atalho. A Lei 14.133 não faz da ordem de serviço o marco legal da mora. O art. 92, § 2.º, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba, só prevê, conforme as peculiaridades do objeto, um período antes da ordem para verificar pendências e liberar áreas. Por isso “sem ordem de serviço não há mora” não vale como regra geral. Se o edital ou o termo de referência contam o prazo do empenho, há mora. E se o empenho chegou e nenhum documento diz em quantos dias entregar, também não há termo, e o caminho é a interpelação.

Atraso por fato do órgão, como informação que não veio, local não liberado ou escala mudada, não gera mora do fornecedor (Código Civil, Lei 10.406/2002, art. 396). E a lei proíbe a Administração de retardar imotivadamente a execução de obra ou serviço (Lei 14.133/2021, art. 115, § 1.º, abre em nova aba). O que pesa é a prova. A data e o meio em que o empenho chegou, o texto do prazo no edital, na ata e no termo de referência, e o que o órgão disse ou deixou de dizer depois. A lei não trata do modo de comunicar o empenho, é cláusula e prova.

E a multa? A multa de mora segue a forma prevista em edital ou contrato (Lei 14.133/2021, art. 162, abre em nova aba), e o atraso sem motivo justificado é infração (Lei 14.133/2021, art. 155, VII, abre em nova aba). A base de cálculo é ponto em aberto. O art. 156, § 3.º, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba, fala em multa de 0,5% a 30% do valor do “contrato licitado ou celebrado com contratação direta”. O órgão pode ler “licitado” como o valor da ata, e a defesa pode sustentar o valor do instrumento efetivamente empenhado. Tratei disso em dosimetria da multa em licitação. Não há decisão conferida sobre esse ponto, então é argumento, e o contra-argumento existe. E a multa de mora pode ser convertida em compensatória, com a extinção unilateral do contrato e a soma de outras sanções (Lei 14.133/2021, art. 162, parágrafo único), o que é mais um motivo para reunir cedo o edital, a ata, o termo de referência e as datas do empenho.

Uma última ressalva. Não encontrei decisão do TCU nem do STJ, nas fontes oficiais, que trate de ata com empenho parcial ou de mora sem ordem de serviço. O que há é lateral, sob a lei anterior ou de estatal. Por isso o que está acima é leitura do texto da lei, e não de precedente.

Se você recebeu cobrança por atraso numa ata, ou vai assinar uma, fale comigo. Começo pelo edital, pela ata, pelo termo de referência e pelas datas do empenho, e digo com franqueza o que se sustenta.

Este texto é informativo e geral. Não trata de caso concreto e nada aqui promete aprovação ou resultado.