CPSI ou encomenda tecnológica, qual instrumento cabe.

A sua empresa de tecnologia tem uma solução que o órgão ainda não comprou. O problema dele é real, o seu produto resolve boa parte, e duas siglas entram na conversa. Propor um CPSI ou pedir uma encomenda tecnológica? Há ainda a pergunta que quase ninguém faz em voz alta. E se o caminho certo for uma licitação comum?

Este texto ajuda a ler essa escolha. Ele não repete o quadro comparativo do pilar CPSI, o que é e como a empresa de tecnologia disputa, nem ensina a ler o edital, que está em edital de CPSI, onde encontrar e como ler antes de propor. O ângulo aqui é a decisão, em três fatos e cinco perguntas. Marcamos o que é lei, o que é norma, o que é doutrina de autor e o que é leitura nossa. As fontes foram conferidas em 29 de outubro de 2026. A empresa estatal tem regime próprio e fica fora, salvo onde dito.

Onde cada instrumento está na lei?

Primeiro, dois erros fáceis de cometer.

• O CPSI não está na Lei 14.133/2021, abre em nova aba. Ele é o Capítulo VI da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba, nos arts. 12 a 15 da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba. Buscamos por script o texto da Lei 14.133/2021 no Planalto e a sigla CPSI e a expressão “contrato público para solução inovadora” não aparecem. A AGU orienta aplicar a lei de licitações de forma subsidiária ao CPSI, “se e na medida” em que for compatível (Manual do CPSI, p. 8, que é norma de orientação e não lei).
• A encomenda tecnológica não é inexigibilidade. Ela está no art. 20 da Lei 10.973/2004, abre em nova aba, regulamentado pelos arts. 27 a 33 do Decreto 9.283/2018, abre em nova aba, e a dispensa de licitação que a sustenta é o art. 75, V, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba. Inexigibilidade é outra coisa e está no art. 74 da Lei 14.133/2021, abre em nova aba.

A licitação comum, para o que o mercado já entrega, segue a Lei 14.133/2021. O pregão serve ao objeto cujo padrão de desempenho e qualidade o edital define por especificações usuais de mercado (arts. 6.º, XIII, abre em nova aba, e 29 da Lei 14.133/2021).

Uma ressalva importante para a empresa. Quem escolhe o instrumento é o órgão, com motivação. A empresa não escolhe e não tem direito a nenhum deles. O que ela pode é entender a escolha, contribuir antes dela e contestar depois, e é para isso que serve o roteiro abaixo.

Que fatos escolhem o instrumento?

Três fatos fazem quase todo o trabalho. O primeiro é o objeto, isto é, se o órgão consegue descrevê-lo por especificações de mercado. O segundo é o risco tecnológico, isto é, se o resultado é incerto porque falta conhecimento técnico-científico. O terceiro é a competição, isto é, se mais de uma empresa entrega algo funcionalmente equivalente.

O Decreto 9.283/2018, abre em nova aba define o risco tecnológico como a “possibilidade de insucesso no desenvolvimento de solução, decorrente de processo em que o resultado é incerto em função do conhecimento técnico-científico insuficiente à época em que se decide pela realização da ação” (art. 2.º, III, do Decreto 9.283/2018, abre em nova aba). Repare no que a definição não diz. Ela não diz que a solução ainda não existe no mercado. Um dos livros que consultamos separa as duas coisas com todas as letras, ao afirmar que nem toda solução inexistente no mercado implica, por si só, risco tecnológico (BID, 2022, p. 24, doutrina dos autores).

Qual é o roteiro de cinco perguntas?

O roteiro abaixo é leitura nossa da lei e da doutrina. Não é fluxo oficial, e nenhum tribunal o adotou. Serve às duas pontas, a empresa que quer entender o que o órgão fez e o gestor que precisa justificar. Siga na ordem e pare onde a resposta fechar.

Dois avisos sobre o roteiro. As perguntas 3 e 4 se sobrepõem quando a solução está em protótipo e ainda tem alguma incerteza, e é justamente nessa zona que os autores divergem, como se verá. E, na pergunta 4, o teto e o prazo do CPSI são os do art. 14, caput e § 2.º, da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba, a saber, R$ 1,6 milhão por contrato e vigência de 12 meses, prorrogável por mais 12. Um dos livros lê esses limites como curtos para pesquisa de maior envergadura (Ipea, 2022, cap. 12, p. 486), e por isso diz que o CPSI não concorre necessariamente com a encomenda tecnológica. Isso é opinião de autor.

O que a encomenda tecnológica exige?

O art. 20, caput, da Lei 10.973/2004, abre em nova aba diz que os órgãos podem contratar diretamente ICT, entidades privadas sem fins lucrativos ou empresas, voltadas para atividades de pesquisa e de reconhecida capacitação tecnológica no setor, para atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação que envolvam risco tecnológico. A expressão “contratar diretamente” engana. Não é escolha livre, e o Decreto 9.283/2018, abre em nova aba mostra por quê.

• O órgão deve consultar potenciais contratados antes do contrato. A consulta não gera desembolso nem preferência na escolha (art. 27, § 4.º, do Decreto 9.283/2018, abre em nova aba).
• O órgão negocia com um ou mais interessados e orienta a escolha pela maior probabilidade de alcançar o resultado, e não necessariamente pelo menor preço (art. 27, § 8.º, do Decreto 9.283/2018).
• O contrato só é celebrado depois da aprovação de um projeto específico, com etapas e cronograma físico-financeiro (art. 27, § 9.º, do Decreto 9.283/2018).
• O pagamento é proporcional ao trabalho executado, com possibilidade de remuneração adicional por metas (art. 20, § 3.º, da Lei 10.973/2004).
• O fornecimento do produto inovador depois da encomenda pode ser contratado por dispensa, inclusive com o próprio desenvolvedor (art. 20, § 4.º, da Lei 10.973/2004).

Quanto à empresa, o Decreto 9.283/2018 dispensa que o ato constitutivo preveja pesquisa e que a empresa se dedique só a ela, mas exige experiência em atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação (art. 27, § 1.º, do Decreto 9.283/2018). Uma empresa de software com histórico de P&D pode, portanto, se qualificar. Sem essa experiência, a exigência do § 1.º não se cumpre. Na leitura nossa, um software de prateleira adaptado ao órgão normalmente não tem risco tecnológico no sentido da lei.

Dois pontos de cuidado. O texto do art. 20 da Lei 10.973/2004 e dos arts. 27 a 32 do Decreto 9.283/2018 que lemos não traz teto de valor, e o prazo de até 10 anos vem do art. 108 da Lei 14.133/2021, abre em nova aba, que alcança as dispensas do art. 75, V, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba. E o Decreto 9.283/2018 é anterior e remete à lei de licitações que a Lei 14.133/2021 substituiu. Na leitura nossa, a dispensa hoje se lê pelo art. 75, V, da Lei 14.133/2021. O capítulo 1 do livro do Ipea critica a própria expressão, pois para os autores o legislador “confundiu risco e incerteza” (Ipea, 2022, cap. 1, p. 22, doutrina; página tirada da ficha do livro).

Posso pedir inexigibilidade para vender a minha solução?

A inexigibilidade vale quando a competição é inviável (art. 74, caput, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba), e o primeiro caso da lista é o do objeto que só um produtor, empresa ou representante exclusivo pode fornecer (art. 74, I, da Lei 14.133/2021). O processo de contratação direta exige a razão da escolha do contratado e a justificativa de preço (art. 72, VI e VII, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba).

Ter uma solução nova não impede que outras empresas ofereçam algo equivalente. Na leitura nossa, inovação não é, por si só, inviabilidade de competição, e quando há concorrente funcional o caminho é o CPSI ou a licitação. Pedir inexigibilidade também não é direito da empresa, porque a escolha é do órgão. Os livros que consultamos não tratam da inexigibilidade como via para vender solução inovadora, e não localizamos decisão do TCU que a trate assim.

Uma observação sobre o fim do caminho do CPSI. O fornecimento depois do teste tem base própria, o art. 15 da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba, e permite contratar a mesma empresa sem nova licitação. O rótulo que o portal de compras exibe para esse contrato varia, e não deve ser lido como a natureza jurídica dele.

O que a empresa leva a cada porta?

Cada instrumento pede uma prova diferente. Esta lista é leitura nossa a partir dos dispositivos.

• CPSI. Uma proposta que responda aos cinco critérios de julgamento, com habilitação só para os selecionados (art. 13, §§ 4.º e 7.º, da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba).
• Encomenda tecnológica. Capacitação tecnológica reconhecida, experiência em pesquisa e desenvolvimento, projeto específico com cronograma aprovado antes do contrato e aceitação de que o pagamento acompanha o trabalho executado (art. 20 da Lei 10.973/2004, abre em nova aba e art. 27, §§ 1.º e 9.º, do Decreto 9.283/2018, abre em nova aba).
• Inexigibilidade. A prova de que só a empresa entrega, ou de que a competição é inviável, e a justificativa de preço (arts. 72 e 74 da Lei 14.133/2021, abre em nova aba).
• Licitação comum. Habilitação e proposta ao edital, com o objeto descrito no termo de referência (arts. 17 e 29 da Lei 14.133/2021, abre em nova aba).

O TRL decide o instrumento?

Não. Buscamos por script, em 29 de outubro de 2026, a sigla TRL e a expressão “maturidade tecnológica” no texto da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba, da Lei 10.973/2004, abre em nova aba, do Decreto 9.283/2018, abre em nova aba e da Lei 14.133/2021, abre em nova aba. Zero ocorrência. A lei fala em risco tecnológico e, no CPSI, em “grau de desenvolvimento da solução” e em “viabilidade e a maturidade do modelo de negócio” (art. 13, § 4.º, II e III, da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba). Repare que o inciso III fala do modelo de negócio, e não da tecnologia.

O TRL é a escala de nove níveis de maturidade tecnológica criada pela Nasa. Ela entra na discussão por via da doutrina e da orientação da AGU, e pode ser usada como régua de leitura, nunca como exigência legal. O quadro mostra onde alguns autores a usam, e mostra que eles não dizem a mesma coisa.

A divergência existe dentro do mesmo livro, entre dois capítulos, e o BID, por sua vez, afirma que o CPSI serve a soluções com ou sem risco tecnológico. Por isso não escrevemos que os livros concordam. O que dá para dizer é mais modesto. O Ipea lembra que a classificação em um nível depende do cumprimento de todos os requisitos dele e que a figura foi feita a partir do que será efetivamente contratado, e não do que o fornecedor terá de fazer (Ipea, 2022, cap. 1, p. 32). Na leitura nossa, quem declara um nível numa proposta deve ser capaz de defendê-lo, e quem o exige no edital precisa dizer de onde tirou o corte. E, no único caso decidido que encontramos, o controle não cobrou um número de TRL. Cobrou a prova de que o mercado não entregava a solução, como se vê adiante.

E o diálogo competitivo, onde entra?

O diálogo competitivo é modalidade de licitação da Lei 14.133/2021, abre em nova aba e exige três condições juntas, que são a inovação tecnológica ou técnica, a impossibilidade de satisfazer a necessidade sem adaptar soluções do mercado e a impossibilidade de definir as especificações com precisão suficiente (art. 32, I, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba). Ele compra a solução depois de conversar com os licitantes, e não testa. Os autores do capítulo 7 do livro do Ipea o leem como instrumento para inovação em estágio avançado, perto do mercado, e não para financiar pesquisa, e dizem que, se no curso do diálogo o objeto se revelar pesquisa, a saída é migrar para a encomenda tecnológica (Ipea, 2022, cap. 7, p. 258-259 e 263-264, doutrina). A Lei 14.133/2021 não alcança as empresas estatais (art. 1.º, § 1.º, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba), então para elas o diálogo competitivo dessa lei não se aplica, e a regra própria da estatal não foi conferida aqui.

Quais são os erros de enquadramento mais citados?

A tabela mistura o que um tribunal decidiu e o que é leitura nossa, e cada linha traz a marca. Onde dizemos que não localizamos decisão, queremos dizer só isso. Não afirmamos que a decisão não exista.

O que decidiu o TCE-PR?

O Acórdão 1428/26 do Tribunal de Contas do Paraná, do Tribunal Pleno, relator o conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva, foi julgado na sessão virtual de 11 de junho de 2026 e publicado no Diário Eletrônico do tribunal de 24 de junho de 2026. Era representação de uma empresa licitante contra um CPSI do município de Matinhos para videomonitoramento urbano com inteligência artificial. O tribunal viu falta de demonstração concreta de inovação, objeto com características de serviço comum e necessidade de observar a Lei 14.133/2021. Determinou anular o procedimento e, havendo interesse, licitar com ampla concorrência e descrição adequada do objeto. Segundo notícia do próprio tribunal de 19 de agosto de 2026, o município anulou o certame e abriu pregão eletrônico.

O voto diz que a Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba “não foi instituída para servir como via alternativa ou simplificada de contratação de objetos tecnologicamente complexos” e que o cabimento do CPSI “pressupõe situação específica de incerteza tecnológica”. Diz também que o estudo técnico preliminar “não evidenciou pesquisa concreta sobre alternativas disponíveis”, o que afrontaria o art. 18, § 1.º, da Lei 14.133/2021, e reproduz o trecho segundo o qual integração de sistemas, customizações e interoperabilidade não configuram, por si só, inovação tecnológica.

Três limites precisam ficar claros. É um tribunal de contas estadual, num único caso. A conclusão vale para aquele processo, e não autoriza escrever que os tribunais decidiram que inteligência artificial não é inovação. E o trecho sobre incerteza tecnológica é mais estrito do que a lei, que admite o CPSI “com ou sem risco tecnológico” (art. 13, caput, da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba). Na leitura nossa, as duas coisas convivem, porque a lei não exige risco tecnológico, mas a finalidade do capítulo (art. 12 da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba) pressupõe inovação real, que o estudo técnico preliminar deve mostrar. Registre como divergência, e não como definição do CPSI.

E o TCU?

Pesquisamos a base do TCU por “CPSI solução inovadora”, “encomenda tecnológica”, “risco tecnológico”, “Lei 10.973, abre em nova aba art. 20, abre em nova aba”, “Marco Legal das Startups” e “nível de maturidade tecnológica”. Não localizamos decisão do TCU que julgue a escolha entre CPSI, encomenda tecnológica, inexigibilidade e licitação comum. O Acórdão 5156/2026, abre em nova aba da 2.ª Câmara, de sessão em 13 de outubro de 2026, é acórdão de relação e trata da eliminação de uma proposta em CPSI de uma estatal. O dispositivo é ciência de que a eliminação precisa ser motivada e divulgada com os fundamentos. Não trata da escolha do instrumento, e não deve ser lido como se o TCU tivesse validado ou barrado o CPSI.

Como a empresa participa antes de o órgão escolher?

Quando o órgão ainda não decidiu, há portas abertas, e nenhuma dá vantagem na disputa.

• Na encomenda tecnológica, responder à consulta prévia, que não gera desembolso nem preferência (art. 27, § 4.º, II, do Decreto 9.283/2018, abre em nova aba).
• Na audiência pública prevista para a fase de planejamento (art. 21 da Lei 14.133/2021, abre em nova aba).
• No procedimento de manifestação de interesse, que também não dá direito de preferência (art. 81, § 2.º, I, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba).

Atenção também ao vínculo da empresa com dirigente do órgão ou com agente que atue na licitação, que pode impedir a participação se o edital trouxer a vedação (art. 14, IV, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba). E se o edital de CPSI já saiu e a empresa discorda do enquadramento, o caminho é pedir esclarecimento e impugnar dentro do prazo, e não esperar a sessão.

O que este texto não cobre?

Não conferimos regulamentos estaduais e municipais de CPSI e de encomenda tecnológica, e Santa Catarina está incluída. Também ficam fora a encomenda tecnológica de empresa estatal, a subvenção e o bônus tecnológico, que são instrumentos de estímulo previstos no art. 19, § 2.º-A, da Lei 10.973/2004, abre em nova aba, concedem recursos e, na leitura nossa, não compram a solução, e a montagem da proposta de CPSI, que merece texto próprio. A doutrina citada é opinião de cada autor, com a lei acima dela.

Se a sua empresa quer entender qual instrumento se aplica à solução dela, fale com o Cleber.

Este texto é informativo e geral. Não trata de caso concreto e nada aqui promete resultado em proposta, em contratação ou em licitação.