CPSI, o que é e como a empresa de tecnologia disputa.

Uma empresa de tecnologia encontra um edital de CPSI e esbarra em três dúvidas. Se pode participar sem ser startup, como a proposta é julgada quando o órgão não diz qual solução quer, e o que acontece se o teste não der o resultado esperado. As três têm resposta na lei, e nenhuma delas é a resposta da licitação comum.

Este texto explica o Contrato Público para Solução Inovadora pelo lado de quem vende. A base é a Lei Complementar 182/2021, arts. 12 a 15, abre em nova aba, conferida em 19 de outubro de 2026 no Planalto, abre em nova aba e no Diário Oficial da União de 2 de junho de 2021, abre em nova aba. Onde entram o manual e os modelos da Advocacia-Geral da União, o texto diz que é orientação federal, e não lei. O que é interpretação vem marcado como leitura.

O CPSI é um contrato para testar, não para comprar

O CPSI está no Capítulo VI da Lei Complementar 182/2021, abre em nova aba, conhecida como Marco Legal das Startups. O capítulo cria uma licitação em modalidade especial e dois contratos em sequência. O primeiro é o CPSI, em que a solução é testada. O segundo, se a administração decidir celebrá-lo, é o contrato de fornecimento da solução que passou pelo teste (art. 15, abre em nova aba).

A Advocacia-Geral da União resume a lógica numa nota explicativa do seu modelo de contrato, abre em nova aba (nota 9.0). “Em princípio, a contratada não é remunerada por ter resolvido o problema, mas sim por ter colocado sua solução em posição de ser testada no ambiente e nas condições fixadas pela administração pública.” A mesma nota deixa o pagamento atrelado a resultado para o contrato de fornecimento.

Quem segue essas regras depende de quem compra. A administração direta, as autarquias e as fundações da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios “subordinam-se ao regime disposto neste Capítulo” (art. 12, § 1.º, abre em nova aba). As empresas públicas e as sociedades de economia mista “poderão adotar, no que couber”, pelo regulamento interno de licitações previsto no art. 40 da Lei 13.303/2016, abre em nova aba, e o conselho de administração pode fixar valores diferentes dos tetos da lei (art. 12, § 2.º, abre em nova aba). O edital de um banco público pode, por isso, trazer regras que o de uma prefeitura não traz. A primeira leitura de qualquer edital é de qual regulamento ele parte.

Também não é preciso ser startup. O art. 13, abre em nova aba admite propostas de pessoas físicas ou jurídicas, sozinhas ou em consórcio, para testar soluções inovadoras “com ou sem risco tecnológico”. A lei não exige porte, tempo de mercado nem enquadramento como startup. Uma empresa de software com produto em uso pode disputar, e duas empresas que somam competências podem entrar juntas. As regras gerais de consórcio estão em consórcio em licitação, regras da Lei 14.133 e do TCU.

O edital descreve o problema, e a empresa propõe a solução

Na licitação comum o órgão diz o que quer comprar. No CPSI ele diz o que precisa resolver. O § 1.º do art. 13 permite que o edital delimite o escopo só pelo problema e pelos resultados esperados, sem descrever a solução, e diz que “caberá aos licitantes propor diferentes meios para a resolução do problema”. O edital sai com antecedência de “no mínimo, 30 (trinta) dias corridos” até a data das propostas, em sítio eletrônico oficial e no diário oficial do ente (art. 13, § 2.º).

Os problemas publicados são concretos. O TCU abriu em 2024 um CPSI para fiscalizar obras de pavimentação a distância, “sem a necessidade de deslocamento de um auditor até o local”, segundo a notícia do próprio tribunal, abre em nova aba. No Portal Nacional de Contratações Públicas há desafios como o da Caixa, depois revogado, para atribuir um índice de risco ao apostador e identificar grupos com padrão de jogo problemático (PNCP, abre em nova aba), e o do Estado de Goiás para integrar dados cadastrais, fiscais, fundiários, produtivos e de sensoriamento remoto na fiscalização tributária do setor agrícola (PNCP, abre em nova aba). Citá-los aqui é exemplo do tipo de problema, e não indicação de participar.

Para o fornecedor isso muda o trabalho. Em vez de provar que o produto atende a uma especificação, a empresa precisa mostrar que entendeu o problema do órgão e que a solução dela resolve aquele problema, naquele ambiente. O manual do CPSI da AGU, abre em nova aba orienta o órgão a não exigir a “descrição da solução como um todo” que o termo de referência da licitação comum traz (Lei 14.133/2021, art. 6.º, XXIII, “c”, abre em nova aba), e diz que “O TR não deve fechar questão nos pontos que serão objeto de negociação” (p. 17 e 18). Os anexos técnicos continuam valendo, e é neles que podem estar requisitos de segurança e de integração capazes de eliminar uma proposta, como mostra a decisão do TCU vista adiante.

No BetaGov, o produto da Priorizzi para o CPSI, esse trabalho é a etapa Traduzir. O que o produto resolve é descrito como problema público, com dado oficial e sem transformar a solução em requisito, num dossiê que é da empresa e serve à proposta e à prospecção dela.

Como a comissão julga e onde o preço pesa

Quem julga é uma comissão especial de no mínimo três pessoas, das quais uma deve ser servidora do órgão contratante e outra, professora de instituição pública de ensino superior na área do tema (art. 13, § 3.º). O § 4.º fixa cinco critérios obrigatórios, sem prejuízo de outros que o edital defina.

1. O potencial de a solução resolver o problema e, se for o caso, a economia provável para a administração.
2. O grau de desenvolvimento da solução.
3. A viabilidade e a maturidade do modelo de negócio.
4. A viabilidade econômica da proposta, diante dos recursos que o órgão tem para o contrato.
5. A comparação de custo e benefício com opções funcionalmente equivalentes.

O preço entra só nos dois últimos. A lei é expressa. “O preço indicado pelos proponentes para execução do objeto será critério de julgamento somente na forma disposta nos incisos IV e V do § 4.º deste artigo” (art. 13, § 5.º). E o órgão pode aceitar preço acima da estimativa, com justificativa, se a proposta for superior em inovação, prazo ou facilidade de manutenção ou operação, “limitado ao valor máximo que se propõe a pagar” (art. 13, § 10). A comissão pode selecionar mais de uma proposta, até o número que o edital fixar (art. 13, § 6.º).

Leitura nossa, a partir da estrutura da lei. A proposta mais barata e fraca no problema perde nos três primeiros critérios, que não olham preço, e o peso de cada critério vem do edital. Por isso a proposta se escreve critério por critério, e não como apresentação comercial do produto. O roteiro abaixo é da Priorizzi, não da lei nem da AGU.

• Para o potencial de resolver, a proposta liga cada frase do problema publicado ao que a solução faz e diz como o resultado será medido.
• Para o grau de desenvolvimento, mostra em que ponto a solução está hoje, com prova do que já funciona e do que ainda será construído.
• Para o modelo de negócio, explica como a empresa se sustenta e mantém a solução depois do contrato.
• Para a viabilidade econômica, apresenta preço e cronograma físico-financeiro que caibam no recurso que o edital indica.
• Para o custo e benefício, compara a solução com as alternativas equivalentes de forma honesta, porque a comissão conhece o mercado.

A habilitação vem depois do julgamento e só é exigida de quem foi selecionado (art. 13, § 7.º). Com justificativa expressa, o órgão pode dispensar, no todo ou em parte, a documentação de habilitação jurídica, técnica e econômico-financeira, a regularidade fiscal e a garantia, “Ressalvado o disposto no § 3.º do art. 195 da Constituição Federal, abre em nova aba” (art. 13, § 8.º, abre em nova aba). Essa ressalva não se dispensa. “A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público” (Constituição, art. 195, § 3.º, abre em nova aba).

Encerrado o julgamento, a administração pode negociar com os selecionados as condições econômicas e o critério de remuneração (art. 13, § 9.º). Leitura nossa. A empresa chega a essa mesa sabendo o preço mínimo, o prazo e os riscos que aceita, porque é ali que se fecha a matriz de riscos que vai decidir o pagamento.

No BetaGov, essa é a etapa Disputar. A proposta é escrita para os critérios do edital, a começar pelos cinco da lei, e a apresentação e, se o órgão abrir negociação, a conversa sobre valor, etapas e adiantamento chegam preparadas.

Prazos, valores e formas de pagamento

O CPSI dura até 12 meses, prorrogáveis por mais 12 (art. 14, caput). O teto é de “R$ 1.600.000,00 (um milhão e seiscentos mil reais) por CPSI”, e o edital pode fixar limite menor (art. 14, § 2.º). O contrato de fornecimento dura até 24 meses, prorrogáveis por mais 24, e pode chegar a cinco vezes o teto do CPSI, R$ 8 milhões, incluídas as prorrogações, com acréscimo admitido nos casos de reajuste e dos acréscimos de quantidade previstos na lei geral de licitações (art. 15, §§ 2.º e 3.º).

A lei diz que esses valores “poderão ser anualmente atualizados pelo Poder Executivo federal, de acordo com o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA)” (art. 12, § 3.º). É faculdade, e não atualização automática. Até 19 de outubro de 2026 não localizei ato do Poder Executivo federal que tenha atualizado esses valores, e valem os da lei. O Decreto 12.807/2025, abre em nova aba, que atualizou valores para 2026, trata só da Lei 14.133, abre em nova aba. O anexo dele traz um valor de R$ 1.646.430,90 ligado ao art. 184-A da Lei 14.133, abre em nova aba, que nada tem a ver com o teto do CPSI, e a semelhança dos números já confunde.

Os casos reais usam o valor da lei. O próprio TCU, depois de um chamamento público para consultar o mercado, abre em nova aba, selecionou três empresas para a negociação (notícia do TCU, abre em nova aba) e assinou em outubro de 2024 três CPSIs de nove meses, de R$ 1.026.100,00, R$ 1.233.400,02 e R$ 1.280.389,66 (extratos no Diário Oficial, 1, abre em nova aba, 2, abre em nova aba e 3, abre em nova aba).

A remuneração segue um de cinco critérios (art. 14, § 3.º).

1. Preço fixo.
2. Preço fixo mais remuneração variável de incentivo.
3. Reembolso de custos, sem remuneração adicional.
4. Reembolso de custos mais remuneração variável de incentivo.
5. Reembolso de custos mais remuneração fixa de incentivo.

Etapas diferentes podem ter critérios diferentes (art. 14, § 6.º). Com risco tecnológico, o pagamento é proporcional ao que foi executado, pelo cronograma físico-financeiro (art. 14, § 4.º). Sobre o adiantamento, a lei diz que “a administração pública deverá prever em edital o pagamento antecipado de uma parcela do preço anteriormente ao início da execução do objeto, mediante justificativa expressa” (art. 14, § 7.º). Se a etapa inicial não for executada sem justificativa, há devolução ou glosa (art. 14, § 8.º). Leitura nossa. Como o texto usa “deverá”, edital de CPSI sem previsão de antecipação é ponto a examinar antes de propor, e não localizei decisão do TCU sobre isso.

O contrato também tem cláusulas obrigatórias (art. 14, § 1.º). Metas e metodologia de aferição, forma e periodicidade dos relatórios, titularidade da propriedade intelectual, participação nos resultados da exploração e uma matriz de riscos, “incluídos os riscos referentes a caso fortuito, força maior, risco tecnológico, fato do príncipe e álea econômica extraordinária”.

Se o teste não der o resultado, a empresa recebe?

Recebe, se o resultado não veio por causa do risco tecnológico. A administração “deverá efetuar o pagamento conforme o critério adotado, ainda que os resultados almejados não sejam atingidos em decorrência do risco tecnológico” (art. 14, § 5.º). A exceção é a remuneração variável de incentivo, que depende das metas. O mesmo parágrafo permite ao órgão encerrar o contrato antes, se provada a inviabilidade técnica ou econômica da solução.

O modelo de contrato da AGU repete a regra e diz como ela funciona. “A CONTRATANTE não poderá efetuar glosa no pagamento se os resultados não forem total ou parcialmente atingidos [...] em virtude do risco tecnológico” (item 11.16). E “Não serão aplicadas sanções quando comprovado que a inexecução contratual ou o descumprimento de metas foi causado pelo risco tecnológico” (item 15.8). O manual acrescenta que “atrasos por fatores alheios ao controle do fornecedor não geram penalidade, mesmo que isto não esteja previsto na matriz de riscos” (p. 12).

A proteção não é automática. No modelo da AGU, a contratada comunica por escrito e documenta o problema, e o gestor verifica a inexecução, o risco e o nexo entre os dois (item 10.8). Risco que a própria contratada assumiu na matriz não é coberto. Leitura nossa. A matriz de riscos é a peça que mais pesa na negociação, porque define o que é risco do Estado e o que é risco da empresa. E quem aceita preço fixo baixo com remuneração variável alta leva para si a parte que a lei não protege.

A propriedade intelectual também se decide no contrato. A lei manda o contrato definir a titularidade e a participação nos resultados da exploração (art. 14, § 1.º). A cláusula 18 do modelo da AGU sugere deixar a titularidade com a contratada, com acesso do órgão à solução, e a nota explicativa diz que essa tem sido a conduta padrão em vários países. Na Lei 14.133, abre em nova aba a regra geral é ceder ao órgão os direitos patrimoniais de projetos e software (art. 93, caput, abre em nova aba), mas “É facultado à Administração Pública deixar de exigir a cessão” quando o objeto envolver pesquisa, desenvolvimento ou inovação (art. 93, § 2.º), conforme o texto no Planalto, abre em nova aba. Leitura nossa. Se a minuta do órgão for omissa ou puxar a cessão, o ativo que é o negócio da empresa entra na mesa, e isso se resolve antes de assinar.

Depois do teste, o contrato de fornecimento

Encerrado o CPSI, a administração “poderá celebrar com a mesma contratada, sem nova licitação”, o contrato de fornecimento do produto, do processo ou da solução, ou de integração da solução (art. 15, caput). Se mais de uma contratada cumprir as metas, fica com a de melhor custo e benefício, “com dimensões de qualidade e preço”, mediante justificativa (art. 15, § 1.º).

“Poderá” não é “deverá”. O manual da AGU diz que a administração não é obrigada a celebrar o contrato de fornecimento, “mesmo que a solução testada atenda às expectativas” (p. 20). Ao fim do CPSI, o modelo prevê que o órgão pode fornecer atestado sobre a capacidade técnico-operacional da contratada e o grau de maturidade da solução (contrato, item 1.2.2). Leitura nossa. As metas, os relatórios e a matriz assinados no CPSI são o que o órgão vai olhar quando decidir se faz o fornecimento, e por isso se escrevem pensando nele desde a proposta.

No BetaGov, a etapa Atravessar acompanha metas e relatórios durante o teste com o olho no contrato de fornecimento e termina no dossiê de resultado para a decisão do órgão, que continua sendo dele.

O que o TCU já decidiu sobre a disputa de um CPSI

Nas buscas feitas nas bases do TCU até 19 de outubro de 2026, achei uma decisão que julga uma licitação de CPSI. É o Acórdão 5156/2026, abre em nova aba-TCU-2.ª Câmara, de relação, relator Augusto Nardes, sessão de 13 de outubro de 2026 (inteiro teor no TCU, PDF oficial, abre em nova aba). Acórdão de relação pesa menos que acórdão com voto e não firma tese do tribunal.

O caso foi uma concorrência da Caixa para até dois CPSIs, regida pela Lei 13.303, abre em nova aba, pela Lei Complementar 182, abre em nova aba e pelo regulamento da Caixa. Uma proposta foi eliminada no exame inicial com a frase “solução tecnicamente inviável conforme análise da SUART”, e os motivos, falta de autenticação multifator e de proteção contra ataques de negação de serviço, só apareceram depois que a empresa perguntou.

O TCU não viu ilegalidade em eliminar a proposta por esses requisitos. O edital previa a eliminação de soluções incompatíveis com os processos da Caixa, o termo de referência trazia os requisitos de segurança, “não sendo necessária a enumeração nominal de cada requisito técnico”, e o tribunal disse que não cabe, em cautelar, substituir o juízo técnico. Viu, porém, falha de motivação e de publicidade, sem prejuízo concreto, porque a empresa conseguiu recorrer depois. A representação foi parcialmente procedente, a cautelar foi negada e a Caixa recebeu ciência de que deve, “em futuros procedimentos, motivar e divulgar de forma tempestiva e suficientemente detalhada as decisões de desclassificação ou eliminação de propostas”.

Para o fornecedor ficam três pontos. Requisito técnico que está no termo de referência pode eliminar a proposta, mesmo sem lista nominal no edital, se o edital prevê a eliminação por incompatibilidade. Eliminação genérica pode ser questionada, mas nesse caso o resultado foi ciência, e não reabertura. E os anexos técnicos se leem antes de propor. As regras gerais de recurso da Lei 14.133, abre em nova aba estão em recursos cabíveis em licitação, qual usar e em que prazo, e a Lei 14.133 se aplica ao CPSI no que for compatível com a Lei Complementar 182, segundo o manual da AGU (p. 8).

CPSI, encomenda tecnológica, inexigibilidade e licitação comum

Quem vende tecnologia ao governo ouve falar de quatro caminhos. O quadro mostra o que cada um exige. As duas primeiras colunas vêm da Lei Complementar 182, abre em nova aba e da Lei 10.973/2004, abre em nova aba, com o Decreto 9.283/2018, abre em nova aba. As duas últimas, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba.

O art. 74 da Lei 14.133, abre em nova aba abre com “É inexigível a licitação quando inviável a competição”, e o tema tem artigo próprio em inexigibilidade vale quando a competição é inviável. Na licitação comum, a habilitação vem, em regra, depois do julgamento (art. 17, V), como no CPSI, mas o preço pode ser o próprio critério de escolha.

Leitura nossa sobre qual caminho é o de cada empresa. A escolha do instrumento é do órgão, e a empresa entra pelo caminho que ele abriu. Se há edital de CPSI publicado, o caminho é a proposta. A encomenda tecnológica pede risco tecnológico de verdade e capacidade de pesquisa reconhecida. A inexigibilidade pede que a competição seja inviável, e solução que tem concorrente equivalente dificilmente se encaixa nela. Quando o órgão ainda não escolheu, a pergunta útil é qual desses requisitos a solução cumpre, antes de qualquer conversa sobre o produto.

Na Priorizzi, duas dessas portas têm produto próprio. O InexGov é o da contratação direta por inexigibilidade, quando a competição é inviável, e o BetaGov é o do CPSI. A primeira etapa do BetaGov, a Enquadrar, diz qual porta é a provável para a solução e, se não for o CPSI, diz isso também.

O que este texto não cobre

Não localizei decreto federal que regulamente o Capítulo VI da Lei Complementar 182, abre em nova aba. O que há no federal são o manual e os modelos da AGU, que são orientação e valem como referência para estados e municípios, e não como regra. Regulamentos estaduais e municipais de CPSI, inclusive os de Santa Catarina, não foram verificados para este texto. O diálogo competitivo e o procedimento de manifestação de interesse da Lei 14.133, abre em nova aba também são caminhos para soluções novas e ficam para outro texto. Quem vai propor num CPSI de estado, município ou estatal precisa ler o regulamento daquele ente.

Este texto é informativo e geral. Não trata de caso concreto e nada aqui promete aprovação ou resultado.