Preço baixo não é o mesmo que preço inexequível.

O lance fecha, a proposta está em primeiro e, pouco depois, chega a mensagem do pregoeiro pedindo que a empresa demonstre que executa pelo preço. Às vezes a mensagem nem chega, e a desclassificação sai direto.

As duas situações têm resposta na lei e na jurisprudência do TCU. Antes de qualquer defesa, porém, vale separar duas ideias que o mercado mistura. Preço baixo é o que a disputa busca. Preço inexequível é o que não cobre o custo de executar o objeto nas condições do edital.

O que a lei chama de inexequível

A Lei 14.133/2021 põe entre os objetivos da licitação evitar contratações com preços “manifestamente inexequíveis” (art. 11, III). A hipótese de desclassificação vem em outro lugar e com outras palavras. Cai a proposta que apresentar “preços inexequíveis” e a que não tiver “sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela Administração” (art. 59, III e IV).

O inciso IV muda a conversa. Ele não pede que a empresa declare. Pede que demonstre.

É por isso que a declaração exigida no edital, de que a proposta compreende a integralidade dos custos para atender aos direitos trabalhistas previstos na Constituição, nas leis, nas convenções coletivas e nos termos de ajustamento de conduta (art. 63, § 1.º), não resolve a questão. Ela é obrigatória, sob pena de desclassificação. Mas não prova exequibilidade. Quem prova é a planilha, com os documentos.

Os parâmetros de cada objeto

O percentual que acende o alerta depende do objeto e de quem licita.

• Em obras e serviços de engenharia, abaixo de 75% do valor orçado pela Administração, a proposta é considerada inexequível (art. 59, § 4.º; no federal, IN 73, art. 33). A presunção é relativa.
• Em obras e serviços de engenharia e arquitetura, a análise considera o preço global, os quantitativos e os preços unitários relevantes, com o critério de aceitabilidade fixado no edital (art. 59, § 3.º).
• Ainda em engenharia, abaixo de 85% do orçado o vencedor presta garantia adicional igual à diferença (art. 59, § 5.º). Isso não é desclassificação.
• Em bens e serviços em geral nas licitações federais, abaixo de 50% do orçado é indício, que só se confirma com diligência sobre o custo da empresa e o custo de oportunidade (IN 73, art. 34).
• Em bens e serviços em geral nos estados e municípios, a lei não fixa percentual. Vale o regulamento adotado, que pode ser o federal (art. 187), e o edital.

O 75% não se aplica a merenda, vigilância, limpeza, material de expediente ou tecnologia da informação, porque nada disso é obra nem serviço de engenharia. O TCU foi direto, numa contratação emergencial de aeronaves. O limite “diz respeito apenas às obras e aos serviços de engenharia”, e mesmo abaixo dos 50% da IN 73 o agente deve fazer diligência antes de concluir (Acórdão 963/2024-Plenário, voto).

“Custo de oportunidade” é o nome para as razões legítimas que explicam um preço baixo. Estoque ou equipamento que já é da empresa, ganho de escala, contrato que ocupa uma estrutura ociosa. No Acórdão 963/2024, o desconto se explicava pela competição e por um ganho de escala que o orçamento não tinha previsto. E num pregão de limpeza, o TCU tratou o custo zero de equipamento como possível quando o bem já pertence à empresa, e apontou como falha aceitar esse custo zero sem pedir justificativa (Acórdão 2271/2026-Plenário).

A diligência antes de desclassificar

A lei diz “poderá”. O dever, quando existe, vem do TCU. E aqui o tribunal não fala com uma voz só.

A decisão de referência é o Acórdão 465/2024-Plenário. O critério dos 75% “conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, devendo a Administração, nos termos do art. 59, § 2º, da referida lei, dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta”. No caso, uma concorrência de projetos de engenharia de uma universidade federal com 17 propostas desclassificadas sem diligência, o TCU deu ciência, e a própria universidade já tinha voltado o certame ao julgamento. O tribunal não determinou nem anulou nada.

O mesmo enunciado, com “devendo”, voltou em decisões do Plenário de novembro de 2024 e de fevereiro de 2025. Só que, em abril de 2024, outro enunciado do Plenário trocou o dever por “sendo possível que a Administração conceda” essa oportunidade. Há, portanto, divergência dentro do próprio tribunal, e o tema não está pacificado.

A defesa se escreve com essa realidade. Não diz que a lei obriga, nem que a decisão sem diligência é nula. Diz que há entendimento reiterado do TCU de que a empresa deve ter a oportunidade de demonstrar a exequibilidade, sem esconder que existe decisão em sentido mais brando.

Nas licitações federais de bens e serviços em geral, a dúvida é menor, porque a própria IN 73 só permite considerar a inexequibilidade do indício de 50% depois de diligência que comprove que o custo do licitante ultrapassa o valor da proposta e que não há custo de oportunidade capaz de justificar a oferta (art. 34, parágrafo único). O que é diligência, e quando o pregoeiro deve abri-la, está em quando o pregoeiro deve abrir diligência.

Como responder à diligência

O prazo é o que o agente fixar. Nas licitações federais, o mínimo de duas horas, prorrogável por igual período, vale para o envio da proposta e dos documentos complementares (IN 73, art. 29, § 2.º). Se o prazo não basta para planilha e documentos, peça prorrogação justificada, por escrito.

A resposta que se sustenta começa numa planilha montada antes da sessão, assunto de como montar um preço que se sustenta na diligência. Na diligência, ela chega em três camadas.

1. A composição de custos do item questionado, com insumos, mão de obra e encargos da convenção aplicável, tributos pelo regime real da empresa, despesas indiretas e margem.
2. O documento por trás de cada linha, como cotação datada, nota fiscal recente, contrato com fornecedor, folha de pagamento e convenção coletiva.
3. A explicação do que é diferente na sua empresa, seja estoque, equipamento próprio, escala ou logística.

Carta dizendo “confirmamos a exequibilidade”, sem planilha e sem documento, não responde a diligência. A lei fala em exequibilidade demonstrada.

O regime tributário real entra na conta. Proposta enxuta de empresa do Simples pode parecer inexequível para quem aplica a carga de outro regime, e a planilha precisa mostrar qual regime foi usado. A conta do tributo é do contador.

Erro na planilha não é o fim. Numa concorrência de passarelas de concreto de um município que aplicava a IN 73 por previsão do edital, o TCU entendeu, no voto, que salário abaixo do piso da convenção na composição de custo “configura, em tese, somente erro formal”, saneável com nova composição, “contanto que não haja majoração de sua proposta”. E deu ciência de que a desclassificação sumária da proposta mais vantajosa, sem oportunidade de saneamento, afronta o formalismo moderado (Acórdão 2009/2025-Plenário). Nas licitações federais, a base é o saneamento de erro que não altera a substância da proposta (IN 73, art. 41).

Se a proposta caiu

Desclassificada a proposta, a intenção de recorrer se manifesta na sessão e as razões têm 3 dias úteis, na conta explicada em prazo do recurso contra a desclassificação.

As razões trabalham em duas linhas, juntas. A de procedimento mostra que faltou a oportunidade de demonstrar, ou que a resposta foi rejeitada sem fundamento item a item. A de mérito traz a planilha e os documentos que mostram que o preço cobre o custo. Fora de engenharia, se a decisão usou os 75%, o recurso aponta que o parâmetro não rege aquele objeto.

Por isso não se mistura ataque ao edital nem ao concorrente. E quando é o concorrente que acusa a sua proposta de inexequível, a resposta vem nas contrarrazões, no mesmo prazo do recurso, contado da intimação pessoal ou da divulgação da interposição (art. 165, § 4.º), com o roteiro de contrarrazões para defender a proposta vencedora.

Resta o limite honesto. Há preço que é inexequível de verdade, e a planilha da própria empresa mostra isso. Nesse caso não há recurso que resolva, e seguir adiante pode levar a sanção por não manter a proposta ou por inexecução do contrato (art. 155). Lance abaixo do custo, na esperança de renegociar depois, leva a empresa direto a esse risco.