Programa de integridade de papel e o que a CGU avalia.

A empresa tem uma pasta. Dentro dela há um código de conduta, uma política anticorrupção, um organograma com o nome de alguém do compliance e o certificado de um treinamento de dois anos atrás. Aparece um edital de grande vulto, ou um processo da Lei Anticorrupção, e a pergunta é simples. A avaliação aceitaria o que está nessa pasta?

Antes de tudo, um aviso. “Programa de integridade de papel” é expressão nossa, de uso do mercado. Não é termo de lei, de decreto nem de portaria. Neste texto, ela quer dizer o programa que tem os documentos e não consegue mostrar que os aplica. A norma e a CGU usam outras palavras, e a gente aponta quais ao longo do texto. Cada sinal vem rotulado como norma, orientação da CGU ou leitura nossa. A conferência das fontes é de 29 de outubro de 2026.

O que a norma e a CGU dizem no lugar de “papel”

Conferimos o texto da Lei 12.846, abre em nova aba, do Decreto 11.129, abre em nova aba, do Decreto 12.304, abre em nova aba e da Portaria 226, abre em nova aba. Nenhum deles usa “papel”, “fachada” ou “meramente”. A palavra “meramente formal” está na Portaria CGU 909, abre em nova aba, de 2015, e no Manual Prático da CGU. A expressão “carta de intenções” está nas Diretrizes para Empresas Privadas, vol. II, de 2024.

É a CGU explicando como ela lê a norma. Orientação da CGU não obriga como a norma, mas mostra o que o avaliador procura. Esta é a ideia central do texto. O programa de papel é o que falha na distância entre ter a medida escrita e usar a medida.

São duas avaliações, e a régua de uma não vale na outra

Esse é o erro mais comum. Há duas avaliações diferentes, com normas diferentes, e elas não se misturam. A primeira é a do processo de responsabilização da Lei Anticorrupção, abre em nova aba (o PAR), que mede o programa para reduzir a multa. A segunda é a da Lei 14.133, abre em nova aba, que mede o programa em quatro situações. O grande vulto, o desempate, a dosimetria da sanção e a reabilitação.

Dois cuidados com a primeira coluna. A Portaria 909 e o Manual Prático foram escritos no tempo do Decreto 8.420, abre em nova aba, de 2015, que o Decreto 11.129 revogou. O Manual de Responsabilização de 2026 manda observá-los, e é só isso que dizemos. Não afirmamos que a CGU atualizou a metodologia. E os percentuais de redução do Manual Prático eram do decreto antigo, então não os usamos aqui. A explicação do percentual atual está em programa de integridade pesa na multa, mas não a zera.

Em que ponto a avaliação falha, entre ter e usar

O Decreto 11.129, abre em nova aba já traz a ideia no caput do art. 57, abre em nova aba.

A efetividade em relação ao ato apurado entra à parte, no § 2º do mesmo artigo. Para a licitação federal, a Portaria 226, abre em nova aba diz o que é programa implantado.

E o Manual de Responsabilização explica, com palavras da CGU, o que acontece quando só há papel.

As Diretrizes de 2024 dizem que ter a estrutura mínima não significa avaliação positiva. É preciso mostrar aplicação, adaptação e efetividade. O programa que não é aplicado no dia a dia é, nas palavras do guia, “meramente formal, uma carta de intenções” (p. 39). Também registram que não existe programa pronto para comprar (p. 38).

A escada da Portaria 226, existência e aplicação

A Portaria 226 organiza as 105 questões em cinco níveis. O Anexo I chama as questões de QN1 e QN2 de existência e as de QN4 e QN5 de aplicação (item 2.1.3). As de QN3 medem os aspectos das medidas, como conteúdo, abrangência e periodicidade. Na nossa leitura, QN3 entra no grupo da existência, porque ainda não mede se a medida roda. O papel mora na distância entre esse grupo e o da aplicação.

Somamos os valores do Anexo II, nível por nível. A conta abaixo é leitura nossa, feita sobre o texto da Portaria. Não é cálculo da CGU e a CGU não a publica.

O que a conta mostra é limitado. No grande vulto, o piso é de 70% da pontuação total (Anexo I, item 3.1, III). Se todas as 105 questões se aplicam à empresa, a existência sozinha vale no máximo 62,2%. Na nossa leitura, então, um programa só escrito, ainda que completo, não chega aos 70%. Sem QN3 no grupo, a existência vale 39,4% (QN3 sozinho vale 22,8%), e a conclusão continua a mesma.

A conta muda com as respostas “Não se aplica”, porque a pontuação é redistribuída entre as demais questões da área (Anexo I, item 2.1.4.4). Muda também com a resposta parcial, que vale 50% nas questões que a admitem (item 2.1.4.3), e com o porte da empresa, já que o Anexo II dispensa algumas questões de micro e pequena empresa. Os 62,2% são os de uma empresa a que todas as questões se aplicam. Não estendemos essa conta ao desempate, que tem faixas próprias. Na reabilitação, a norma pede pontuação integral nas questões de QN4, as de aplicação (Anexo I, item 5.1, II).

Quais são os sinais de programa de integridade de papel?

Montamos um catálogo de 13 sinais. Cada um está preso ao dispositivo que o avaliador usa e, quando há, ao que a CGU escreve em manual ou guia. Os números de pergunta são do Anexo II da Portaria 226, abre em nova aba, que é a régua da licitação. Para a régua da multa, o parâmetro equivalente é o inciso do art. 57 do Decreto 11.129, abre em nova aba. A classificação de cada situação como “sinal de papel” é leitura nossa. O que o dispositivo exige é norma.

Três notas sobre o catálogo. O sinal 1 tem uma sutileza do Anexo II. A aprovação das políticas (2.1) e a manifestação pública de apoio (3.1) são questões de QN1, que se atendem com assinatura e mensagem. A supervisão por relatórios (2.3) e o orçamento (3.3) são de QN5, que só se provam com rotina. Na nossa leitura, é nessa diferença que a alta direção que só assina se desfaz.

No sinal 2, a pergunta de independência (4.3) tem nota no Anexo II que a condiciona ao porte, e ela não se aplica a micro e pequena empresa. Ninguém precisa de área exclusiva de compliance só para ter programa. Esse assunto está em programa de integridade na pequena empresa é proporcional. E o sinal 10 não diz que o programa criado depois do fato não vale. Ele vale, com limite.

O programa da minha empresa existe ou só está escrito?

O checklist abaixo tem 30 perguntas, em cinco blocos. Reescrevemos cada uma a partir do Anexo II da Portaria 226, abre em nova aba e dos manuais da CGU, e a redação literal está nas fontes. A leitura é esta. Quando a resposta é “sim, tenho o documento” e “não, nunca usei”, esse é o sinal.

Como ler o resultado. Se a empresa tem o documento e responde “sim” às perguntas de existência (A1, A5, B1, B4, C1 e C4), mas responde “não” às de aplicação (A3, A7, B5, C5, C6, C7, C9 e C10), o programa está no papel. Não há nota nem placar. O checklist é de reflexão e não substitui a avaliação da CGU.

O que a CGU aceita como prova do programa

A Portaria 226, abre em nova aba diz que as respostas devem ser comprovadas por documentos formais, identificáveis, datados, assinados ou com formalização equivalente (Anexo I, item 6.2). Documentos não finalizados, rascunhos e versões preliminares não são aceitos (item 6.3). Planilhas, apresentações e textos só contam se corroborados por documento oficial, como ata, relatório ou e-mail institucional (item 6.4).

No processo da multa, a Portaria 909, abre em nova aba aceita ampla variedade de comprovação, de ata e memorando a imagem de tela, e exige que a empresa cuide da completude e da organização do que apresenta (art. 4º, §§ 1º e 2º, abre em nova aba). Para a CGU, a prova precisa vir de naturezas diferentes. Evidência isolada, como só um código de ética ou só a ata de criação de uma área, impossibilita a avaliação (Manual de Responsabilização, p. 111). O passo a passo da prova na licitação está em como comprovar o programa de integridade na licitação, e aqui não o repetimos.

Duas consequências práticas. Na licitação federal, a apresentação precária de documentos leva ao resultado “não implantado” por impossibilidade de avaliação (art. 11, parágrafo único, II, “b”, abre em nova aba). No processo da multa, a CGU entende que a falta dos relatórios no prazo da defesa gera preclusão (Manual de Responsabilização, p. 198).

O que um programa bom não faz

Convém ser claro sobre o que o programa não promete. A Lei Anticorrupção, abre em nova aba não obriga a empresa a ter programa. Ela manda levar em consideração, na aplicação das sanções, a existência de mecanismos de integridade e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta (art. 7º, VIII, abre em nova aba). No processo da multa, o programa reduz o valor, até 5% da base de cálculo, e o percentual máximo só se atribui quando o plano de integridade é anterior ao ato lesivo (Decreto 11.129, art. 23, V e parágrafo único, III, abre em nova aba).

O Manual Prático diz que o programa efetivo é irrelevante para a apuração do ato ilícito e só influencia o valor da multa (p. 7). Ou seja, o programa não afasta a responsabilidade. Na Lei 14.133, abre em nova aba, ele é obrigação, critério de desempate, fator de dosimetria ou condição de reabilitação, e a lei não fixa percentual nem garante resultado por tê-lo.

Sobre a dosimetria da Lei 14.133, o art. 156, § 1º, V, abre em nova aba manda considerar o programa “conforme normas e orientações dos órgãos de controle”. Não localizamos metodologia publicada para essa hipótese. A Portaria 226, abre em nova aba regula as outras três e não regula esta. Essa é leitura nossa, e vale até aparecer norma.

O que este texto deixa de fora

Não citamos acórdão do TCU nem decisão da CGU em processo de responsabilização sobre programa sem efetividade. Não conseguimos confirmar nenhuma, e preferimos não citar a citar errado. O texto se apoia em norma e em manual da CGU. Também não lemos o Adendo nº 1 ao Manual Prático, as regras de estado e município para a Lei Anticorrupção, abre em nova aba nem a avaliação do selo Pró-Ética.

As perguntas do checklist sobre gestão de riscos e canal têm artigos próprios, em gestão de riscos de integridade e a matriz de riscos e em canal de denúncias é obrigatório para a empresa?. A leitura da Portaria 226, abre em nova aba inteira está em programa de integridade na Portaria 226 da CGU explicada.

Se você quer conferir o seu programa de integridade contra essas perguntas e entender o que se aplica à sua empresa, fale com o Cleber.

Este texto é informativo e geral. Não trata de caso concreto e nada aqui promete resultado em avaliação, em processo de responsabilização ou em licitação.