Programa de integridade como critério de desempate.

Imagine uma sessão em que duas propostas terminam com o mesmo preço. Alguém precisa ficar com o contrato, e a Lei 14.133/2021 tem uma ordem para decidir quem. Em algum ponto dessa ordem entra o programa de integridade. Este texto mostra em que ponto, o que a empresa declara, o que a norma já fixa e o que ela ainda deixa em aberto.

O programa de integridade é o quarto critério do art. 60

O art. 60 da Lei 14.133/2021, abre em nova aba manda aplicar os critérios de desempate numa ordem, e o programa de integridade é o quarto.

Antes dele vêm a disputa final, com nova proposta dos licitantes empatados em ato contínuo à classificação, a avaliação do desempenho contratual prévio e o desenvolvimento de ações de equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho. Só se chega ao inciso IV se os três anteriores não resolverem o empate. Se a disputa final já decide, o programa nem é olhado, e nenhuma fonte que li mede com que frequência o empate chega até ele. O texto em vigor é o original, porque o art. 60 não foi alterado desde 2021.

Quarto critério do caput não é o último de todo o art. 60. Se ainda não houver desempate, o § 1.º assegura preferência, sucessivamente, a bens e serviços produzidos ou prestados por empresas estabelecidas no território do Estado ou do Distrito Federal do órgão (ou, no caso de município, do Estado em que ele se localize), por empresas brasileiras, por empresas que invistam em pesquisa e em desenvolvimento de tecnologia no País e por empresas que comprovem a prática de mitigação climática. Esse § 1.º só vale “em igualdade de condições, se não houver desempate”. Na União, o que sobrar vai a sorteio em ato público, previsto na Instrução Normativa SEGES/ME 73/2022, art. 28, § 2.º, abre em nova aba, e não na Lei 14.133. Para estados e municípios, o sorteio depende do regulamento de cada ente, que não conferi. As quatro hipóteses em que a lei fala de programa de integridade estão em as quatro hipóteses da Lei 14.133.

A preferência local do § 1.º, I, tem uma ressalva federal. No Acórdão 1733/2025-Plenário, abre em nova aba, o TCU determinou à Secretaria de Gestão e Inovação (Seges/MGI) que ajustasse o Portal de Compras para não aplicá-la em certames de órgãos e entidades federais. Não verifiquei se o ajuste já foi feito.

O critério também tem data. O Decreto 12.304/2024, abre em nova aba passou a valer 60 dias depois da publicação (art. 24, abre em nova aba), e a Portaria Normativa SE/CGU 226/2025, abre em nova aba, 60 dias depois da sua (art. 42, abre em nova aba), o que dá, por contagem, 8 de fevereiro de 2025 e 10 de novembro de 2025. Em agosto de 2025, o voto do Acórdão 1733/2025-Plenário registrou que parte dos incisos do art. 60 dependia de regulamentação. Por isso não afirmo que todo edital anterior já podia usar o inciso IV com a regra de hoje.

O empate da microempresa e da EPP não é o do art. 60

O art. 60, abre em nova aba trata de empate entre duas ou mais propostas. A Lei Complementar 123/2006, abre em nova aba tem outro mecanismo, o empate ficto, e os dois não se misturam.

No empate ficto, a proposta da microempresa ou da empresa de pequeno porte é igual ou até 10% superior à mais bem classificada, e no pregão o intervalo é de até 5% (LC 123/2006, art. 44, §§ 1.º e 2.º, abre em nova aba). Nessa situação, a ME ou EPP mais bem classificada pode apresentar proposta inferior à vencedora e ficar com o objeto (LC 123/2006, art. 45, I, abre em nova aba). No pregão, ela é convocada para apresentar nova proposta no prazo máximo de 5 minutos depois do encerramento dos lances, sob pena de preclusão (LC 123/2006, art. 45, § 3.º). E o mecanismo só se aplica quando a melhor oferta inicial não foi de ME ou EPP (LC 123/2006, art. 45, § 2.º).

A Lei 14.133/2021 manda aplicar à licitação os arts. 42 a 49 da LC 123, abre em nova aba, com duas ressalvas. A primeira é o item, ou a obra e o serviço de engenharia, de valor estimado acima da receita bruta máxima da empresa de pequeno porte. A segunda é o limite de contratos no ano-calendário, com declaração do licitante (Lei 14.133/2021, art. 4.º, §§ 1.º e 2.º, abre em nova aba). Quando uma delas se aplica, o benefício da LC 123 não é aplicado e o desempate segue direto pelo art. 60.

Sobre a ordem entre os dois mecanismos, a lei diz menos do que parece. O § 2.º do art. 60 afirma que as regras do caput não prejudicarão o art. 44 da LC 123.

A palavra “antes” não está na lei. Está no manual do TCU, no capítulo sobre desempate, atualizado em 29 de agosto de 2025, que chama a regra da ME e da EPP de norma especial.

É a leitura do § 2.º confirmada pelo manual, que é orientação do Tribunal e não decisão dele. Nenhum acórdão sobre a ordem entre o art. 44 da LC 123 e o art. 60 foi localizado nas buscas que fiz. Por isso escrevo que a lei preserva o art. 44 e que o manual do TCU lê isso como aplicação anterior, e não que o TCU decidiu.

Há ainda uma lacuna. O art. 45, III, da LC 123/2006 manda sortear entre ME e EPP de valores equivalentes dentro do intervalo do empate ficto, “para que se identifique aquela que primeiro poderá apresentar melhor oferta”. Nenhuma fonte que li diz se o programa de integridade entra antes desse sorteio.

Desenvolver programa não é ter um papel

O inciso IV fala em “desenvolvimento pelo licitante de programa de integridade, conforme orientações dos órgãos de controle”, e a lei não define nenhum dos dois termos. Quem define, na União, é o Decreto 12.304/2024, abre em nova aba.

O conceito do decreto é de programa em funcionamento, e não de documento. Programa de integridade é o “conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades”, com “a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta e outras políticas e diretrizes” (Decreto 12.304/2024, art. 2.º, abre em nova aba). Deve ser “estruturado, aplicado e atualizado” conforme as características e os riscos de cada empresa, “a fim de assegurar sua efetividade” (Decreto 12.304/2024, art. 2.º, parágrafo único).

A metodologia da CGU separa o que mede a existência do programa e o que mede a sua aplicação. No Anexo I da Portaria Normativa SE/CGU 226/2025, abre em nova aba, as questões dos níveis QN1 a QN3 tratam de existência e as dos níveis QN4 e QN5, de aplicação, e a QN4 “avaliará a efetiva aplicação dos instrumentos e medidas fundamentais” (item 2.1.3.4). No desempate, quando a CGU convoca quem usou a autoavaliação, o programa é considerado desenvolvido se houver pontuação integral nas questões QN1, a pontuação mínima por área e a pontuação total mínima, de acordo com a faixa de valor do contrato assinado (Anexo I, item 4.1). As faixas valem por valor do contrato e não por porte, e a tabela está em programa de integridade na pequena empresa.

Para o desempate, a lei não fixa nível nenhum de programa. Quem fixa é essa metodologia, e só quando a CGU avalia. A QN4 integral é exigência da reabilitação, não do desempate. Os 17 parâmetros e a metodologia estão em Decreto 12.304 e os 17 parâmetros do programa e em programa de integridade na Portaria 226 da CGU explicada.

A prova tem regra. O Anexo I exige documentos “formais, identificáveis, datados, assinados ou com nível de formalização equivalente”, não aceita “documentos não finalizados, rascunhos, versões preliminares ou pendentes de aprovação” e só considera planilhas, apresentações e textos digitais se corroborados por documentos “de caráter oficial”, como atas, relatórios e e-mails institucionais (Anexo I, itens 6.2 a 6.4). Essas regras são da metodologia de avaliação da CGU e valem para o desempate quando ela avalia.

Daí o que o texto não permite dizer. Código de ética, sozinho, não é programa, porque o decreto fala em conjunto de mecanismos aplicados. E nenhuma fonte que li diz se uma empresa com programa só formal alcançaria a pontuação mínima. Eu não calculei os pesos do Anexo II.

Declarar na proposta, provar depois

Para fazer jus ao critério, o licitante “apresentará declaração de que desenvolve programa de integridade” (Decreto 12.304/2024, art. 6.º, abre em nova aba), no momento da apresentação da proposta (Decreto 12.304/2024, art. 8.º, II, abre em nova aba). Na Portaria Normativa SE/CGU 226/2025, abre em nova aba, a declaração “deverá ser obtida por meio de” uma de três bases. São a autoavaliação no Pacto Brasil dos últimos 24 meses, com relatório autorizado para divulgação, a lista vigente do Pró-Ética e a certidão ou avaliação de órgão público dos últimos 24 meses, com metodologia compatível (Portaria 226/2025, art. 18, parágrafo único, abre em nova aba). Como montar cada base está em como comprovar o programa de integridade. Aqui interessa quem faz o quê.

Na sessão, a Portaria diz que “será considerada a declaração” (Portaria 226/2025, art. 18). A avaliação de verdade é da CGU, no âmbito do Poder Executivo federal (Decreto 12.304/2024, art. 12, parágrafo único, abre em nova aba), e vem depois. A CGU “poderá convocar o licitante que usufruiu do critério” com base na autoavaliação do Pacto Brasil (Portaria 226/2025, art. 19, abre em nova aba). A convocação alcança quem usufruiu do critério por essa base, e não toda empresa que declarou. O órgão federal deve fazer constar no edital que o critério ocorrerá nos termos da Portaria e comunicar à CGU os licitantes que efetivamente usufruíram (Portaria 226/2025, art. 37, III e IV, abre em nova aba).

Sobre a prova depois da sessão há duas decisões do TCU, as duas acórdãos de relação, julgados em bloco com base na unidade técnica. Pesam menos que um acórdão com voto e não são tese do Plenário.

• No Acórdão 99/2026-Plenário, abre em nova aba, de 21 de janeiro de 2026, a vencedora declarou o programa na proposta e juntou a prova depois, em resposta a recurso. O TCU considerou o procedimento admitido (Lei 14.133/2021, art. 64, abre em nova aba), uma diligência para comprovar “condição preexistente à abertura da sessão pública”. A decisão trata de juntar prova de programa que já existia, não de montar o programa depois, e vale para aquele caso, não como prazo assegurado.
• No Acórdão 2136/2026-Plenário, abre em nova aba, de 19 de agosto de 2026, o TCU deu ciência ao órgão de que desclassificar licitante só pela falta de comprovação dos benefícios declarados de programa de integridade e de equidade estava “convertendo indevidamente um critério de desempate em verdadeiro requisito de aceitabilidade da proposta”. Foi ciência, e não determinação.

O que se tira das duas, com a cautela de serem decisões de relação, é que a falta de prova do benefício tira o benefício e não a empresa da disputa. O critério de desempate não é requisito de habilitação nem de aceitabilidade.

O edital, por sua vez, precisa prever o desempate. No Acórdão 214/2025-Plenário, abre em nova aba, num caso de contratação direta, o TCU deu ciência de omissão do edital quanto aos critérios, ao lembrar que o art. 60 “enumera os critérios de desempate e estabelece em qual ordem devem ser aplicados”.

O que a norma ainda não diz

Os pontos abaixo eu não preencho, porque nenhuma fonte que li os resolve.

O modelo da declaração não foi localizado. O decreto remete a ato do Ministro da CGU (Decreto 12.304/2024, art. 6.º, § 1.º, abre em nova aba), a Portaria não traz modelo e, nas buscas no Diário Oficial da União de 6 de outubro de 2026, não localizei ato que o traga. A página de normativos da CGU não abriu para conferir, e a busca não prova que o modelo não exista. Se o edital trouxer modelo, vale o do edital.

Quem confere a declaração na sessão não está escrito. A Portaria diz só que “será considerada a declaração” (Portaria 226/2025, art. 18, abre em nova aba). Não diz que quem conduz a sessão exija o relatório do Pacto Brasil na hora, nem que a CGU confira toda declaração.

A forma e o prazo da convocação do art. 19 da Portaria 226/2025, abre em nova aba também não estão fixados. O decreto só lista os meios da CGU, que são a solicitação de informações, as diligências, as visitas técnicas e as entrevistas (Decreto 12.304/2024, art. 13, parágrafo único, abre em nova aba), e para as bases II e III do art. 18 da Portaria 226/2025 não há convocação específica prevista.

O decreto e a Portaria também não se encaixam por inteiro. O decreto fala em informações e documentos submetidos à CGU no momento da proposta (Decreto 12.304/2024, art. 8.º, II, abre em nova aba), e a Portaria exige nesse momento só a declaração e deixa a comprovação para a convocação (Portaria 226/2025, arts. 18 e 19). Como a CGU harmoniza os dois textos não está conferido. O mesmo vale para a lista de órgãos de metodologia compatível, que a base III usa e que a Portaria prevê para o grande vulto (Portaria 226/2025, art. 7.º, parágrafo único, abre em nova aba). Não a localizei.

Por fim, estados e municípios com recursos próprios. A lei diz só “conforme orientações dos órgãos de controle”, e o Decreto 12.304/2024 é federal. Ele alcança a administração federal e as contratações de estados, do Distrito Federal e de municípios com recursos de transferências voluntárias da União, e nesse caso cabe ao ente definir o órgão avaliador (Decreto 12.304/2024, art. 1.º, parágrafo único, abre em nova aba). Regulamento local para o art. 60, IV, não foi conferido, então confira o que o seu ente publicou.

Declarar sem ter programa

Declarar é ato do licitante, e tem consequência. A Portaria diz que, “caso o licitante não consiga comprovar a veracidade das informações declaradas na autoavaliação”, “restará caracterizada” a infração do Decreto 12.304/2024, art. 17, VI, abre em nova aba, e a do art. 155, VIII, da Lei 14.133/2021, abre em nova aba (Portaria 226/2025, art. 19, parágrafo único, abre em nova aba). O inciso VIII fala em “declaração falsa”, e o decreto, em “apresentar declaração falsa para fazer jus ao critério de desempate” (Decreto 12.304/2024, art. 17, VI).

Entre “restará caracterizada” e “declaração falsa” há processo. Na CGU, ele tem nota de indiciação, defesa escrita em 15 dias úteis e ampla defesa (Decreto 12.304/2024, arts. 18 e 19, abre em nova aba). Declarar e não conseguir provar é um risco que se enfrenta com defesa, e não uma condenação automática.

A sanção também fica em aberto. A Lei 14.133 liga o inciso VIII do art. 155 à declaração de inidoneidade, de 3 a 6 anos, em todos os entes (Lei 14.133/2021, art. 156, § 5.º, abre em nova aba), e a multa de 0,5% a 30% do valor do contrato cabe em qualquer infração (Lei 14.133/2021, art. 156, § 3.º). O Decreto 12.304/2024 traz escala própria para as infrações dele, com advertência, multa de 1% a 5% do valor da licitação ou do contrato, impedimento e inidoneidade, considerados os fatores do art. 156, § 1.º, da Lei 14.133 (Decreto 12.304/2024, art. 20, abre em nova aba). O texto não diz como as duas escalas convivem, e por isso não afirmo qual sanção caberia. O que se pode dizer é que a inidoneidade pode estar no caminho, e o alcance dela está em declaração de inidoneidade alcança todos os entes.

O que a empresa prepara antes da sessão

Nada disto promete resultado. O critério só decide se o empate sobreviver aos anteriores e ao benefício da ME e da EPP, e só vale para quem realmente desenvolve o programa.

1. Decidir antes da proposta se vai usar o critério, porque a declaração entra no momento da proposta (Decreto 12.304/2024, art. 8.º, II, abre em nova aba).
2. Ver se o órgão é federal ou se a contratação usa transferência voluntária da União. Fora disso, vale o edital e o regulamento do ente, que não conferi.
3. Ler o edital. Se ele trouxer modelo de declaração, usar o do edital, e se não trouxer, lembrar que o modelo oficial não foi localizado.
4. Ter em mãos uma das três bases, com a data dela, porque a autoavaliação e a avaliação valem 24 meses. Sem base, não declarar.
5. Guardar a prova de cada resposta da autoavaliação, em documento formal, datado e assinado, nunca em rascunho.
6. Definir quem assina a declaração. O texto do desempate não diz, e assinar por quem representa a empresa é prudência de prática, não de norma.
7. Se for ME ou EPP, conferir primeiro o empate ficto da LC 123, abre em nova aba. O programa só entra se, depois dele, o empate persistir.

Se a empresa for desclassificada só por falta de prova do benefício, o Acórdão 2136/2026-Plenário, abre em nova aba é argumento de recurso, e não certeza de resultado. Se a prova existia antes da sessão e só não foi juntada, o Acórdão 99/2026-Plenário, abre em nova aba admitiu a juntada em recurso, e não admite montar o programa depois.

Este texto é informativo e geral. Não trata de caso concreto e nada aqui promete aprovação ou resultado.